سوريا: ورقة مفاهيم خاصة بالانتخابات

سري– للمناقشة.

سوريا: ورقة مفاهيم خاصة بالانتخابات

خيارات تفويض الأمم المتحدة:

1. يجب أن يكون مبدأ الوسلية التي تتبعها الأمم المتحدة في مساعدتها، مبنيا على تفويض من مجلس الأمن. ومن المتوقع أن السوريين لن يرغبوا في التنازل عن كامل مسؤوليتهم السياسية فيما يخص عملية الانتقال إلى الأمم المتحدة (أو إلى أي طرف آخر). ومن المتوقع أيضا أن السوريين والشركاء الدوليين سوف يعتمدون بشكل كبير على الأمم المتحدة فيما يخص التوجيهات التقنية والسياسية و/ أو من أجل "المساعدة في إضفاء الشرعية على هذه العملية".

الجداول الزمنية الحالية الخاصة بمراجعة الدستور وتصديقه وكذلك الانتخابات، هي جداول متفائلة جدا [وضعت بناء على سيناريو متفائل للغاية].

2. ميثاق وبيان فيينا كلاهما ينصان على دور مهم مرتقب من الأمم المتحدة، بشأن إدارة الانتخابات تحت إشرافها، كما إن الأمم المتحدة مدعوة للمساهمة على نحو ما في عملية "الموافقة الشعبية" على دستور جديد.

3. التفويض الانتخابي الذي ستضطلع به الأمم المتحدة، يتضمن عدة خيارات:

أ. إجراء الانتخابات (الأمم المتحدة تجري الانتخابات وتتحمل المسؤولية السياسية).

ب. الإشراف على الانتخابات (السوريون يجرونها، والأمم المتحدة تشرف عليها وتشهد على المصداقية العامة للعملية).

ج. المساعدة التقنية (الأمم المتحدة تساعد المسؤولين السوريين لإجراء الانتخابات، والسوريون يتحملون المسؤولية السياسية).

د. المراقبة.

4. تعريف "إشراف الأمم المتحدة": كان الإشراف على الانتخابات شائعا نسبيا خلال فترة الاستعمار ولكنه بات نادرا جدا منذ ذلك الحين، آخر إشراف للأمم المتحدة كان في انتخابات 1989 (ناميبيا- انظر الحاشية للمقارنة).

اللجوء إلى خيار "الإشراف" قد يكون له عواقب سياسية وتشغيلية مؤثرة على الأمم المتحدة (التفاصيل تحتاج مزيدا من الدراسة). ينطوي جوهر مقياس/ درجة مسؤولية الأمم المتحدة هنا على:

أ. تحمّل الأمم المتحدة المسؤولية المباشرة أو المشتركة في عملية الاقتراع (بما في ذلك المشورة التقنية والمساعدة).

ب. تأييد [دعم] الأمم المتحدة للعملية الانتخابية ونتائجها.

ج. توفير دور كاف للأمم المتحدة في القرارات الانتخابية المفتاحية (قوانين وقرارات السلطات الانتخابية، اختيار أعضاء الهيئات الانتخابية، بما في ذلك الأعضاء الدوليين في المجلس، العضوية المحتملة لأي هيئة إعلام أو هيئة تسوية منازعات انتخابية).

5. المسؤولية المباشرة لاتعني أن موظفي الأمم المتحدة سيقومون بكل شيء. فهذا غير مستحسن سياسيا ومستحيل عمليا (على سبيل المثال يوم الاقتراع وحده يمكن أن يتطلب توفر 130 ألف من موظفي الانتخابات، أو أكثر من ذلك، الإجراءات الأمنية.. إلخ).

لغة مجلس الأمن ينبغي أن تمنح المرونة للأمم المتحدة في تحديد الطرائق. يجب أن يكون الاتجاه العام لأي تفويض مبنيا على توفير الإشراف على العملية الانتخابية ومنح السلطة الكافية والوسائل للشهادة على مصداقيتها، ولقيادة/ ضمان تماسك الجهود الدولية المنسقة والمتعلقة بالمساعدة الانتخابية.

حاشية: على سبيل المقارنة، بعثة ناميبيا 1989: مجموع السكان 1.3 مليون/ 702 ألف ناخب مسجل، مع 23 دائرة انتخابية و180 فريقا اتسجيل الناخبين، نشرت الأمم المتحدة 238 من الموظفين الدوليين للإشراف على التسجيل، جرت العملية الانتخابية حينها خلال 5 أيام، موزعة على 370 مركز اقتراع، مع نشر 1753 موظف دولي للإشراف على الانتخابات، منهم 510 مشرفا من طواقم الأمم المتحدة.

6. التحديات الرئيسة للتفويض تتضمن:

أ. تحديد مستوى مسؤولية الأمم المتحدة، وجعلها متسقة مع قاعدة "السوريون يقودون والسوريون يحوزون (يضمنون)".

ب. الإجراءات (العمليات) تتطلب إدارة معقدة ومتطورة، والتزاما كبيرا جدا من موظفي الأمم المتحدة ومصادر مالية ضخمة.

ج. المسائل الأمنية والخاصة بالتغطية والوصول.

د. سوف تتطلب تفانيا (تكريسا للجهد) من السوريين والأمم المتحدة للعمل في العديد من البلدان (تصويت اللاجئين).

ه. الوقت (وخاصة فيما يتعلق بأي دعم تقدمه الأمم المتحدة في الموافقة الشعبية على الدستور الجديد).

7. التوقيت والتسلسل: في الوثيقة الحالية هناك نوعان من الأحداث جرى استعراضهما، والجداول الزمنية الخاصة بهذين النوعين تظهر طموحا مفرطا وفق السياق التالي:

أ. ممارسة الاقتراع الأول: من المرجح أن يكون نوعا من الاستفتاء على الدستور الجديد (المرجع بيان جنيف- "موافقة شعبية"). ومن غير الواضح متى يحدث هذا، ولكن تم تحديد الجدول الزمني للموافقة على الدستور في وثائق فيينا بستة أشهر من بدء المفاوضات الرسمية (ولذلك فإن عملية مراجعة الدستور وليس الاقتراع، هي التي ستكون منجزة بحلول يونيو/تموز 2016). مع الأخذ بعين الاعتبار أن الاستعداد للاستفتاء سيبدأ قبل هذا التاريخ على الأرجح.

ب. الانتخابات (سواء كانت رئاسية أو برلمانية) من المتوقع أن تنعقد بعد 18 شهرا هذه المرحلة الأولية، أي بعد يناير/كانون الثاني 2018.

التنفيذ- المراحل السياسية والعملية

8. التنفيذ يمكن أن يتم فهمه من خلال تقسيم الاستعدادات إلى مرحلتين: مرحلة "الشروط السياسية المسبقة"، حيث يتم وضع الإطار القانوني والمؤسسي. ومرحلة "العملية الانتخابية"، حيث تجري العملية الانتخابية على درجات مختلفة.

الشروط المسبقة اللازمة للانتخابات:

9. الشيء المهم تذكره فيما يخص الجداول الزمنية للاقتراع، أنه لايمكن بدء الاستعدادات التشغيلية حتى يتم استيفاء ثلاثة شروط مسبقة للانتخابات:

أ. إتمام تأسيس إطار عمل إدارة الانتخابات. بما في ذلك البنى اللازمة للتنفيذ والرقابة (بعضوية محتملة للأمم المتحدة)، مع ضرورة أن ينص القانون على ذلك.

ب. وجود اتفاق على الإطار القانوني للانتخابات، بما في ذلك النظام الانتخابي وقضايا مفتاحية أخرى مثل الأهلية.

ج. الجدول الزمني، مع تأمين مفهوم العمليات والميزانية. وهذا يشمل تكاليف عمل هيئة إدارة الانتخابات وميزانية لعمليات الاقتراع.

حاشية: اعتمادا على عدد ناخبين يقارب 14 مليون (حسب آخر تقدير لوزارة الداخلية السورية في انتخابات 2012).

حاشية: هذه الشروط [المسبقة] تأشيرية [مجرد مؤشرات]، ويمكن تعديلها.

10. يمكن، إلى حد ما، أن تكون هناك جداول زمنية موازية للانتخابات: جدول زمني سياسي وآخر للعملية الانتخابية، التي يمكن أن تتقاطع [تتداخل] عند نقطة معينة. على سبيل المثال، بينما تكون هيئة إدارة الانتخابات موجودة [قائمة]، الأعمال التحضيرية للانتخابات يمكن أن تبدأ إذا كان هناك اتفاق سياسي حول الإطار القانوني، حتى ولو تكن القوانين قد صُدقت بعد. وعلى أي حال، فإن أي تغييرات لاحقة تتطلب تعديلات على التحضيرات الانتخابية من المحتمل أن تتسبب في التأخير، وينيغي أن لايتم صرف أي نفقات كبيرة حتى يتم تصديق القانون.

وبطريقة مماثلة، يمكن للهيئة الانتخابية أن تبدأ التحضيرات الانتخابية مع ميزانية مؤسسية تدعم أنشطة الموظفين الأساسيين، وعندما يتم بلوغ هذه النقطة تؤجل حتى يتم تأمين الميزانية التشغيلية.

استيعاب [تلبية] رغبات العدالة الانتقالية المطروحة من قبل أحزاب المعارضة يمكن أيضا أن يؤثر على الجداول الزمنية (على سبيل المثال قضايا اجتثاث البعث).

11. من الممكن تقدير جدول زمني للعملية الانتخابية، عندما يكون هناك تقييم واضح للمتطلبات الفنية والوضع على الأرض (مثل حالة البيانات السكانية/ سجل الناخبين)، لكن ما يبدو صعبا للغاية هو التنبؤ بطول الفترة الزمنية اللازمة للموافقة على الشروط المسبقة الضرورية لإجراء الانتخابات. المفاوضات حول هذه الشروط يمكن أن تكون مثيرة للجدل وطويلة الأمد، وتبدأ في أقرب فرصة ممكنة.

12. في سوريا، هناك قضايا معقدة ضمن الإطار القانوني للانتخابات، وتتطلب دراسة متأنية واتفاقا يسبق بدء العملية الانتخابية. ولأن هذه القضايا قد تكون مثيرة للجدل، فإنها يجب أن تعالج بالحوار السياسي منذ البداية، ولا ينبغي تأجيلها. إن أي تأخير من شأنه أن يؤثر على كامل الجداول الزمنية الخاصة بأحداث الاقتراع، وهذه القضايا تشمل:

أ. النظام الانتخابي والدوائر الانتخابية.

ب. عضوية وتشكيل هيئة إدارة الانتخابات.

ج. أحكام الأحزاب السياسية. 

د. معايير أهلية الناخبين والمرشحين.

ه. عملية التحقق من المرشحين، وارتباطها بقرارات العدالة الانتقالية.

و. آليات المنازعات الانتخابية.

ز. أحكام النازحين واللاجئين وأي فئات خاصة أخرى.

ح. ما هي الدول التي ستشارك في التصويت خارج سوريا، وأي مناطق في سوريا سوف تشارك.

ط. المراقبة (المراقبون المحليون الدوليون).

عوامل أخرى

13. تسجيل الناخبين: الجداول الزمنية التشغيلية يمكن أن تتأثر بشكل كبير بمسألة الحاجة إلى عملية تسجيل الناخبين من عدمها، كما تتأثر بنوع التسجيل الذي سيكون لازما. وهذا يعتمد على قضايا مثل:

أ. حالة ونوعية قواعد البيانات السكانية الموجودة [القائمة].

ب. مستوى الثقة العامة والسياسية في السجل المدني كأساس لسجل الناخبين.

ج. معايير الأهلية.

د. وثائق التعريف [هوية.. إلخ] المطلوبة، وتوفرها.

ه. قضايا المواطنة والهوية الوطنية.

و. مدى تشتت الناخبين (اللاجئون، النازحون، سوريو الشتات)، وكيفية ربط الناخبين المهجرين بالدوائر الانتخابية.

ز. المكان الذي يرجح أن تتم فيه عملية الاقتراع.

14. تشكيل الهيئة الانتخابية: اتخاذ القرار بشأن هياكل الإدارة الانتخابية يؤثر على الجداول الزمنية. فإذا تم استخدام البنية التحتية القائمة، فإنه بالطبع يستغرق وقتا أقل مما لو تم إنشاء هياكل جديدة.

تشكيل واختيار أعضاء لأي هيئة انتخابية جديدة (وخصوصا مجلسها التنفيذي) أمر حساس ويستهلك وقتا طويلا. ينبغي أن تبدأ الجداول الزمنية للعملية الانتخابية بمجرد شغل المناصب الإدارية، ووجود طاقم كاف من الموظفين لبدء التخطيط الانتخابي. إن مستويات الخبرة ضمن الهيئة الانتخابية تؤثر أيضا على الوقت اللازم لتحضيرات الانتخابات.

15. العمليات الإدارية: آليات التمويل والشراء قد تؤثر أيضا على الجدول الزمني. ويمكن للمتطلبات الإدارية المكلفة أن تؤخر العمليات الانتخابية، وربما تكون هناك حاجة للاستثناءات عندما تكون القواعد والأنظمة القياسية غير مناسبة. إن هذه [الأمور] غالبا ما تحتاج إلى أن يتم تحديدها –مقدما- مع الحكومة [السورية] (والجهات المانحة عندما يقتضي الأمر) مقدما.

تكوين هيكل الانتخابات وتعيين الطواقم

16. تعيين الطواقم الذي تقوم به الأمم المتحدة في أي مهمة يعتمد على نوع التفويض والدعم الذي تتلقاه من قبل السلطات السورية. وتشير الجداول الزمنية الماضية إلى أن طاقم الأمم المتحدة يمكن نشره في غضون 4-6 أشهر من تاريخ اتخاذ أي قرار أممي بشأن التفويض السياسي وآليات التمويل.

الوجود الميداني خارج دمشق يمكن أن يكون فاعلا كإجراء مهم لبناء الثقة، علاوة على الرقابة الضرورية (ما يزال يعتمد على التقييمات الأمنية). 

17. جميع الوكالات والصناديق والبرامج المتعلقة بالمساعدة الانتخابية التي تقدمها الأمم المتحدة يجب أن تكون متكاملة وتحت إدارة كبير المستشاريين الانتخابيين. الإشراف سوف يتطلب عادة الدعم التشغيلي من الأمم المتحدة في مجالات المساعدة الانتخابية الثابتة والمختلفة، وتشمل [هطه السناعدة]، جملة أمور: العمليات، تسجيل الناخبين، الإمداد، التوعية الشعبية، الإعلام، الدعم الميداني، التدريب والإجراءات، العلاقات الخارجية، الاستحواذ الانتخابي/ التخزين، الأمن، إدارة النتائج، المعلوماتية/ إدارة قواعد البيانات، التصويت خارج البلاد.

يمكن التفويض بدعم إضافي يكفل ضم الأمم المتحدة إلى عضوية الهيئة الانتخابية واللجان الإعلامية أو هيئات تسوية المنازعات الانتخابية، إضافة إلى الإشراف التقني على هذه الكيانات.

18. عدد الطاقم- الدولي والوطني (السوري): هناك 5 فئات من الطواقم التي تشكل المكون الانتخابي بصورة نظامي، وسيتم تعيين هذه الفئات باستخدام إجراءات مختلفة يتم تحديدها: (أ) خبراء دوليون من القائمة الانتخابية الوحيدة. (ب) متطوعون من الأمم المتحدة- غالبية العاملين في الحقل الميداني منهم؛ (ج) الطاقم المالي والموظفين المحترفين. (د) الموظفون الوطنيون (موظفون محليون وآخرون فنيون وطنيون)، (ه) الاستشاريون (وطنيون ودوليون).

[القائمة الانتخابية الوحيدة للأمم المتحدة هي قائمة تضم أشخاصا يستطيعون، بناءً على إشعار قصير المدة نسبياً، تقديم المساعدة التقنية المتخصصة إلى الحكومات وهيئات إدارات الانتخابات الوطنية. ويمكن تعيين هؤلاء الأشخاص كخبراء استشاريين أو موظفين تابعين للأمم المتحدة للمشاركة في بعثات انتخابية تتراوح مدتها بين أسبوع واحد وعدة أشهر].

سوف يتم تلبية متطلبات المساواة بين الجنسين في جميع جوانب التخطيط للبعثة. إن إشراف الأمم المتحدة على العملية الانتخابية يتطلب عددا كبيرا من الموظفين (أكثر من 500 موظف)، مع نشر عدد ملحوظ من الموظفين في المراحل المبكرة جدا، ستكون هناك تحديات جوهرية نظرا للبيئة السياسية والأمنية، والمهام والقدرات الإدارية للأمم المتحدة. 

19. التوظيف: إن أكثر ما يستهلك الوقت ويسبب الإحباط [يثبط العزيمة] في أي عملية هو إجراء التوظيف. والخبراء الدوليون في القائمة الانتخابية الوحيدة، سيكونون المكون الأساسي لطاقم الانتخابات.

20. اللغة وقضايا الترجمة: كأي عملية انتخابية للأمم المتحدة فيها دور مهم، يمثل الدعم الإداري واللغوي الآني أمرا بالغ الأهمية [حاسما]. والدروس المستفادة من بعثات أخرى تبرز الحاجة الأساسية لتوفير خدمات الترجمة والتأويل على مستوى عال من الجودة.

إجراء انتخابات ذات مصداقية

21. التحديات المشتركة فيما يتعلق بمصداقية الانتخابات تتضمن القصور التقني، سوء التخطيط والتنفيذ، المخالفات الانتخابية التي ترتكب لأغراض سياسية، حالات رفض المتنافسين للنتائج التي تعتبر عموما نتائج مشروعة.

ترتبط المصداقية بالشمولية والدقة والقبول السياسي. وعطفا عليه فإن الانتخابات الحقيقية هي التي تعكس نتيجتها خيارات الناخبين، وتكون مقبولة على نطاق واسع.

22. من الصعب أن نقول متى تكون الظروف مناسبة لإجراء الانتخابات الأولى. فأي نقاش حول التوقيت ينبغي أن يعالج كيف تنشأ الشرعية المطلوبة للحكم فقط عبر الانتخابات. التسليم الطوعي بالنتائج سوف يعتمد على أمور كثيرة. من بينها: الشمولية، مستويات الأمن، الحوار السياسي الحقيقي والمصالحة، الثقة في نزاهة العملية الانتخابية.

حاشية: معايير التخطيط:

15 دائرة انتخابية (14 محافظة إدارية، مع تقسيم محافظة حلب إلى منطقتين)، إجمالي عدد السكان المقدر 22 مليون (2014)؛ 4.3 مليون لاجئ مسجل (ديسمبر/كانون الأول 2015)، 6.5 مليون نازح (أكتوبر/تشرين الأول 2015).

حاشية: تقرير الأمين العام (A / 70/306) بتاريخ 7 أغسطس 2015.